II OSK 341/19 - Wyrok NSA

2019-02-01

Naczelny Sąd Administracyjny

Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Piotr Broda
Roman Hauser /przewodniczący/

6016 Ochrona przeciwpożarowa

Straż pożarna

II SA/Gl 430/18 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2018-09-12

Komendant Państwowej Straży Pożarnej

Oddalono skargę kasacyjną

Dz.U. 2015 poz 1892 art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
Dz.U. 2018 poz 845 art. 27 ust. 2
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1204 art. 11a ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
Dz.U. 2018 poz 1302 art. 184, art. 182 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 430/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 430/18 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] (dalej "Skarżąca") na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...]2018 r. nr [...]w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1204), nałożył na Skarżącą, jako właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] os. M. w U. dwa obowiązki: natychmiastowego usunięcia materiałów palnych składowanych na korytarzach od parteru do X. piętra w ww. budynku oraz usunięcia pozostałych przedmiotów umieszczonych na tych ciągach komunikacyjnych, w sposób zmniejszający ich szerokość poniżej 1,2 m albo wysokość poniżej 2,2 m (pkt 1) oraz uzupełnienia oznakowania miejsca usytuowania elementów sterujących urządzeniami przeciwpożarowymi w ww. budynku, poprzez oznakowanie znakami zgodnymi z Polskimi Normami, dotyczącymi znaków bezpieczeństwa – do dnia 28 lutego 2018 r. (pkt 2).

Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zaskarżając ją w zakresie obowiązku określonego w pkt 1, tj. usunięcia przedmiotów z ciągów komunikacyjnych. Zarzuciła, że rzeczy zlokalizowane na korytarzach ww. budynku nie stanowią własności Skarżącej, a ona sama nie jest uprawniona do tego, by wyegzekwować od ich właścicieli usunięcie przedmiotów z ciągów komunikacyjnych. Ponadto części wspólne budynku (m. in. korytarze) pozostają we współwłasności Skarżącej oraz mieszkańców poszczególnych lokali, dlatego obowiązki nałożone decyzją powinny obciążać wszystkich współwłaścicieli jako strony postępowania.

Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach decyzją z dnia [...]2018 r., na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 1 i art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 620), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podkreślił, że Skarżąca jako zarządca budynku jest stroną postępowania i to na nią powinien być nałożony obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami ochrony przeciwpożarowej. Wskazał również, że zarządca budynku ma pewne możliwości wyegzekwowania od mieszkańców usunięcia przedmiotów z korytarzy. Ponadto w przypadku niewykonania nałożonych decyzją obowiązków, w toku postępowania egzekucyjnego mogą być nakładane na zobowiązany podmiot grzywny w celu przymuszenia.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jej uchylenia oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła m.in. naruszenie art. 28 i art. 10 § 1 kpa przez pominięcie stron postępowania oraz niezapewnienie im możliwości czynnego udziału w postępowaniu; art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892) w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1222) przez błędną wykładnię, a w konsekwencji pominięcie, że czynności polegające na dostosowaniu budynku do przepisów o ochronie przeciwpożarowej stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co skutkuje koniecznością uzyskania umocowania pozostałych współwłaścicieli do ich dokonania, przez co organy obu instancji powinny były zapewnić tym osobom możliwość wzięcia czynnego udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "ppsa") oddalił ją.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo ustaliły, że podmiotem zobowiązanym do wykonania wszystkich nałożonych decyzją obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest Skarżąca, bowiem publicznoprawne obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej zostały nałożone na podmioty będące właścicielami lub zarządcami budynków. Przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie wprowadzają dowolności wyboru na kogo organ ma nałożyć takie obowiązki. W przypadku obiektów budowlanych, w których jest odrębna własność lokali, a obowiązki z zakresu utrzymania i użytkowania odnoszą się do całego obiektu i jego części wspólnych, a nie do poszczególnych lokali w nim wyodrębnionych, to ich adresatem może być wyłącznie zarządca, czyli Spółdzielnia Mieszkaniowa lub Wspólnota Mieszkaniowa w zależności od rodzaju zarządu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro zarząd, który jest sprawowany przez Skarżącą jest odpowiednikiem zarządu powierzonego, wykonywanego na podstawie jednej z umów opisanych w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, to należy przyjąć, że Spółdzielnia mieszkaniowa jest zarządcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1a zd. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Ponadto wbrew zarzutowi Skarżącej, nałożony na nią obowiązek nie przekracza również zakresu zwykłego zarządu, stąd nie ma konieczności uzyskiwania przez Spółdzielnię zgody wszystkich współwłaścicieli lokali mieszkalnych.

Od powyższego wyroku Skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych o treści ustalonej ustawą o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo spółdzielcze z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1596) przez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że czynności polegające na dostosowaniu budynku do obowiązujących przepisów o ochronie przeciwpożarowej, w tym rozporządzanie przedmiotami znajdującymi się na ciągach komunikacyjnych w budynku, niestanowiącymi mienia Skarżącej stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co skutkuje koniecznością uzyskania stosowanego umocowania pozostałych współwłaścicieli do ich dokonania, przez co należało oczekiwać zapewnienia tym osobom możliwości wzięcia czynnego udziału w sprawie;

- przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 151 ppsa w zw. z art. 28 i art. 10 § 1 kpa przez oddalenie skargi i nieuwzględnienie, że status strony postępowania w przedmiocie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej posiadają również pozostali współwłaściciele budynku mieszkalnego nr [...] w U. os. M. z uwagi na to, że Skarżąca nie jest uprawniona do dysponowania (usuwania czy też likwidowania) rzeczami nienależącymi do niej, co skutkowało niezapewnieniem w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wszystkim osobom posiadającym status strony postępowania wzięcia czynnego udziału w nim i uniemożliwieniem im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2) art. 151 ppsa w zw. z art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 kpa przez oddalenie skargi i nieuwzględnienie braku należytego uzasadnienia prawnego decyzji organu odwoławczego, w związku z zaniechaniem wyczerpującego przedstawienia i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a zamiast tego poprzestanie przez organ na przywołaniu obszernych fragmentów uzasadnień orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne w innych sprawach, na podstawie innej regulacji prawnej, niedotyczących przedmiotu sprawy i toczących się z udziałem innych stron – co uchybiło obowiązkowi pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a także wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował sie przy załatwianiu sprawy;

3) art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez oddalenie skargi pomimo utrzymania przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu pierwszej instancji z pominięciem wydania jej z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co skutkować powinno jej uchyleniem przez organ odwoławczy i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres spraw – z uwagi na brak zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkich osób mających status strony – miał istotny wpływ na jej rozstrzygniecie;

4) art. 141 § 4 ppsa przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstaw prawnych, tj. stanowiska w zakresie zarzutów Skarżącej zawartych w skardze na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 188 ppsa oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ponieważ słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że czynności polegające na dostosowaniu budynku do obowiązujących przepisów o ochronie przeciwpożarowej nie stanowią czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, a zatem nie ma konieczności uzyskiwania przez Skarżącą zgody pozostałych współwłaścicieli lokali mieszkalnych do jej dokonania.

Zgodnie z przytoczonym w podstawie kasacyjnej art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Stosownie natomiast do art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (zgodnie z brzmieniem nadanym przez ustawę nowelizacyjną z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. – Dz.U. z 2017 r. poz. 1596), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 24¹ i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Oznacza to, że do zarządu powierzonego sprawowanego przez spółdzielnię na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych należy stosować odpowiednio art. 22 ustawy o własności lokali, zarówno w zakresie czynności zwykłego zarządu, które podejmowane są przez zarząd samodzielnie (ust. 1), jak i czynności przekraczających zwykły zarząd, gdzie potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi stosownego pełnomocnictwa (ust. 2). W ustawie o własności lokali nie zdefiniowano pojęcia czynności zwykłego zarządu, jedynie w art. 22 ust. 3 wskazano na przykładowy katalog czynności przekraczających zwykły zarząd (są to m.in.: przyjęcie rocznego planu gospodarczego, zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, dokonanie podziału nieruchomości wspólnej, czy udzielenie zgody na podział nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym i związane z tym zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej oraz ustalenie wysokości udziałów w nowo powstałych, odrębnych nieruchomościach wspólnych). W świetle powyższego należy przyjąć, że do czynności przekraczających zwykły zarząd należy zaliczyć te czynności, których dokonanie objęte jest szczególnym reżimem prawnym. Nie polegają one zatem na załatwieniu bieżących spraw związanych z eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia, bowiem te należą do czynności zwykłego zarządu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w postaci usunięcia materiałów palnych składowanych na korytarzach budynku mieszkalnego oraz usunięcia pozostałych przedmiotów umieszczonych na tych ciągach komunikacyjnych mieści się w zakresie czynności zwykłego zarządu w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali, które spółdzielnia może podejmować samodzielnie. Po pierwsze, dokonanie tej czynności mieści się w kategorii załatwienia bieżących spraw związanych z eksploatacją budynku. Po drugie i co najważniejsze, dokonanie tej czynności powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki – w związku z zagrożeniem zdrowia i życia ludzkiego. Skoro zatem czynność tę należy wykonać w terminie natychmiastowym, to chociażby także z tego względu całkowicie niecelowe wydaje się uzyskiwanie zgody od pozostałych współwłaścicieli budynku. Biorąc więc pod uwagę, że Skarżąca może działać w tym zakresie samodzielnie w ramach czynności zwykłego zarządu, brak jest podstaw do uznania, że pozostali współwłaściciele powinni udzielić jej stosownego umocowania, a tym samym brać udział w niniejszym postępowaniu.

Bezzasadna jest zatem w tym kontekście podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 151 ppsa w zw. z art. 28 i art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bowiem prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że współwłaściciele budynku mieszkalnego nr [...] osiedle M. w U. nie posiadają w niniejszym postępowaniu statusu strony.

Stroną, w rozumieniu art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

Mając na uwadze, że z treści opisanych powyżej przepisów prawa materialnego tj. art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali, wynika, że Skarżąca ma obowiązek dokonać usunięcia materiałów palnych składowanych na korytarzach ww. budynku mieszkalnego w ramach czynności zwykłego zarządu samodzielnie, tj. bez potrzeby uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli, oznacza to, że osoby te nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa.

Na potwierdzenie słuszności tej tezy należy dodatkowo wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w którym nałożono na właściciela budynku, obiektu lub terenu - obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w szczególności poprzez przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych. Z kolei, zgodnie z pkt 1a powyższego przepisu, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Chociażby także z tego względu, słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że organ nie miał obowiązku ustalania właścicieli rzeczy zajmujących części wspólne budynku, lecz zobowiązany był wyłącznie do ustalenia podmiotu zobowiązanego do zabezpieczenia budynku według przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a takim podmiotem jest jego zarządca, co oznacza, że tylko ten podmiot powinien być adresatem zaskarżonej decyzji.

Tym samym brak było w tym zakresie podstaw prawnych do uchylenia przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres spraw, skoro krąg osób mających przymiot strony został w niniejszym postępowaniu ustalony prawidłowo.

Nie może także odnieść oczekiwanego skutku zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 ppsa w zw. z art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 kpa, bowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego odpowiadała wszystkim wymogom z art. 107 § 3 kpa. W jej uzasadnieniu organ przedstawił w sposób wyczerpujący wyjaśnienie podstawy prawnej, a poczynione przez niego ustalenia tworzą ze sobą logiczną całość.

Również oparty na nieusprawiedliwionych podstawach jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, który wskazuje zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie oraz pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia rozstrzygnięcia co do stanowiska w zakresie zarzutów podniesionych przez Skarżącą, bowiem podkreślić należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.